Rapport over demonstratierecht in Nederland

Het recht om te demonstreren staat wereldwijd onder druk. Ook in Nederland. Amnesty Nederland maakt zich zorgen, want juist dit fundamentele recht is de zuurstof voor de democratie, een ventiel voor ongenoegen.

Historisch gezien heeft de uitoefening van het demonstratierecht mensen in staat gesteld allerlei kwesties te agenderen en mensenrechten op te eisen en zo bijgedragen aan maatschappelijke verandering. Demonstraties zijn een belangrijke manier voor mensen om samen te komen en een forum voor publiek debat en politieke betrokkenheid. Grote demonstraties behoren tot de meest toegankelijke middelen voor mensen om hun mening te laten horen. Door te demonstreren kan iedereen, ook zij die tot een gemarginaliseerde groep behoren, een stem opeisen en kracht putten uit het feit dat zij deel uitmaken van een grotere groep of beweging.

Het demonstratierecht vloeit voort uit verschillende rechten die zijn vastgelegd in de internationale verdragen. Uit die verdragen volgt dat de Nederlandse overheid de plicht heeft het demonstratierecht te respecteren, beschermen en verwezenlijken. Amnesty laat in het rapport Demonstratierecht onder druk – Regel en praktijk in Nederland moeten beter zien dat zowel de landelijke als de lokale overheden te kort schieten in het waarborgen van het demonstratierecht. Demonstreren is een recht, geen gunst.

Demonstraties worden primair gezien als een risico voor de openbare orde, niet als de uitoefening van een mensenrecht. Verreweg de meeste demonstraties verlopen echter zonder problemen, en dat moet ook het uitgangspunt zijn; de overheid moet demonstraties en demonstranten als vreedzaam beschouwen, zolang het tegendeel niet vaststaat.

Onnodige voorschriften en regels

Toch krijgen veel demonstraties te maken met voorschriften en regels, of mogen helemaal niet doorgaan. Uit vrees voor mogelijke ongeregeldheden, of omdat de overheid ook rekening wil houden met omstanders of winkelend publiek, nemen burgemeesters maatregelen die het recht op protest inperken. Burgemeesters beroepen zich vaak op hun verantwoordelijkheid voor de openbare orde als grond voor ingrijpen. Die lat moet echter veel hoger liggen; een protestmars met veel lawaai is immers al een verstoring van de openbare orde. Slechts als er sprake is van (dreigende) wanordelijkheden, in het belang van de nationale of openbare veiligheid, of ter bescherming van de gezondheid of de rechten en vrijheden van anderen kan een demonstratie worden ingeperkt, en alleen dan wanneer dit absoluut noodzakelijk is en andere opties om bijvoorbeeld geweld te beteugelen niet toereikend zijn.

Ook ziet Amnesty nog regelmatig dat gemeenten standaard voorschriften verbinden aan demonstraties. Iedere demonstratie is echter anders, en moet als zodanig beoordeeld worden.

De regels voor het aanmelden van demonstraties en de daaropvolgende besluiten van burgemeesters bevatten in veel gemeenten onnodige en onrechtmatige aspecten. De kennisgevingsprocedure verschilt bovendien van gemeente tot gemeente. Mede hierdoor verloopt het contact tussen demonstranten en overheid geregeld moeizaam, terwijl goed contact tussen alle betrokken partijen vooraf en tijdens de demonstratie zo belangrijk is. Al deze punten vormen onnodige barrières voor het uitoefenen van het demonstratierecht.

Samenvatting rapport

Geregeld ziet Amnesty ook dat burgemeesters een beroep doen op hun noodbevoegdheden om demonstraties te reguleren. Ook hier speelt de vrees voor ‘gedoe’ een te grote rol. Inzet van de noodbevoegdheid is bovendien niet nodig; het instrumentarium van de Wom biedt voldoende mogelijkheden om eventuele problemen het hoofd te bieden.

Rol van de politie

Daarnaast wordt tijdens demonstraties geregeld door de politie onrechtmatig ingegrepen op de uitoefening van het demonstratierecht. De rol van de politie zou primair gericht moeten zijn op het faciliteren en beschermen van het protest, en ook hier moet het uitgangspunt zijn dat demonstranten vreedzaam zijn. In de praktijk vraagt de politie vreedzame demonstranten veelvuldig om hun legitimatie. Uit Amnesty’s onderzoek bleek ook dat demonstranten soms via social media gemonitord worden of zelfs onaangekondigd bezoek ontvingen van de politie.

Vooral bij grote demonstraties en blokkades gaat de politie nogal eens over tot (massale) aanhoudingen of het insluiten van een groep demonstranten (kettling), of worden demonstranten bestuurlijk verplaatst. Vanwege het belang van het demonstratierecht zou de overheid echter juist uiterst terughoudend moeten zijn in het strafrechtelijk optreden tegen demonstranten. Wanneer optreden tegen (vermoedelijk) strafbare gedragingen noodzakelijk is, gebeurt dat bij voorkeur achteraf. Er zijn voldoende instrumenten die ingezet kunnen worden op een manier die vreedzame demonstraties niet verstoort.

De wet is niet in lijn met de mensenrechten

Uit voorgaande punten blijkt dat het demonstratierecht onder druk staat in Nederland. Een deel van de oorzaak ligt volgens Amnesty in de Wet openbare manifestaties (Wom); deze is niet in lijn met de mensenrechten. Een aantal bepalingen uit de Wom biedt teveel ruimte voor inperkingen, die daarmee indruisen tegen het internationaal recht; een demonstratie mag niet beëindigd of verboden worden enkel vanwege het verkeersbelang. Ook mag een niet (tijdig) aangemelde demonstratie niet uitsluitend om die reden ingeperkt of verboden worden.

Gebrek aan kennis over het demonstratierecht

Een andere oorzaak waarom het demonstratierecht onder druk staat is volgens Amnesty een gebrek aan kennis bij de overheid over het belang en de reikwijdte van het demonstratierecht. Gemeenten maken het demonstratierecht onterecht onderdeel van een belangenafweging. De Nationale ombudsman zei het in 2018 al: het demonstratierecht mag geen onderdeel zijn van een belangenafweging; de essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zich tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht.

Niet alleen de overheid, ook het Nederlandse publiek blijkt onvoldoende kennis van en begrip te hebben voor het demonstratierecht. Amnesty ziet dat, als gevolg daarvan, mensen oproepen tot generieke demonstratieverboden en burgemeesters onder druk zetten om preventief in te grijpen op demonstraties. Onvoldoende begrip bij burgers leidt er ook toe dat zij met bedreigingen en geweld demonstraties van anderen (proberen te) verhinderen. De overheid trad daar meer dan eens niet (zichtbaar) tegen op. Dat komt ook omdat vijandig publiek en omstanders – ten onrechte – soms als legitieme ‘tegendemonstranten’ worden aangemerkt.

Transparantie en evaluatie zijn noodzaak

Duidelijke regels, transparante besluitvorming en effectieve verantwoording voor eventueel gemaakte fouten dragen bij aan een betere waarborging van het demonstratierecht. Amnesty ziet echter dat kennisgevingsprocedures per gemeente sterk kunnen verschillen. Ook ziet Amnesty Wom-besluiten die slecht gemotiveerd zijn. Onafhankelijke waarnemers en de pers krijgen niet altijd de ruimte om hun rol als public watchdog naar behoren te vervullen, en aanbevelingen van onafhankelijke toezichthouders als de Nationale ombudsman worden niet (voldoende) opgevolgd.

Minstens net zo belangrijk is het recht op een goede rechtsbescherming. Demonstranten die (menen) nadeel te hebben ondervonden van een beslissing of het optreden van de overheid, moeten dit aan een onafhankelijke instantie ter beoordeling voor kunnen leggen. In de praktijk duren die procedures vaak lang, zijn ingewikkeld en/of komen niet tot een bindend eindoordeel. Bindend of niet bindend, er ontbreekt een landelijk verzamelpunt waarin deze uitspraken verzameld zijn. Een oordeel blijft daardoor veelal op gemeenteniveau, waardoor herhaling in een andere gemeente niet voorkomen wordt. Amnesty merkt bovendien op dat meer dan eens een adequate, onafhankelijke evaluatie van overheidsoptreden achterwege blijft. Het uitblijven van effectieve verantwoording, het niet (voldoende) naleven van de aanbevelingen van onafhankelijke toezichthouders en de gebrekkige rechtsbescherming maken dat het demonstratierecht nog verder onder druk komt te staan.

Methodologie van het rapport

Dit rapport is enerzijds gebaseerd op uitgebreide casuïstiek: ervaringen die Amnesty opdeed tijdens eigen demonstraties en als waarnemer bij de demonstraties van anderen, aangevuld met de input van talloze activisten en demonstranten van andere organisaties en bewegingen die Amnesty om advies vroegen bij (mogelijke) schendingen van hun demonstratierecht. Verder baseert Amnesty zich op beleidsdocumenten en rapporten van lokale en nationale overheden, raadpleegde ze experts en advocaten en analyseerde berichtgeving in de media.

De bevindingen zijn getoetst en gestaafd aan de mensenrechtelijke kaders, wetenschappelijke publicaties, rapporten van internationale organisaties en commissies en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder EHRM).

Opzet van het rapport

Het rapport zet allereerst het belang en de juridische kaders van het demonstratierecht uiteen (hoofdstuk 2), waarna een toelichting op de reikwijdte van het mensenrecht volgt (hoofdstuk 3). Vervolgens licht Amnesty toe wat de voornaamste barrières in het demonstratierecht in de Nederlandse praktijk zijn – en waar dit soms ronduit een schending van de mensenrechten oplevert. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen barrières op landelijk (hoofdstuk 4) en lokaal niveau (hoofdstuk 5). Vervolgens gaat het rapport in op de verschillende wijzen waarop politie en justitie optreden respectievelijk zou moeten optreden tijdens demonstraties (hoofdstuk 6). In het voorlaatste hoofdstuk werpt het rapport een licht op het belang van transparantie en effectieve verantwoording in de waarborging van het demonstratierecht (hoofdstuk 7).

Om de door Amnesty gesignaleerde tekortkomingen bij het waarborgen van het demonstratierecht weg te nemen, doet Amnesty verder specifieke aanbevelingen, zowel in de afzonderlijke hoofdstukken als aan het einde van het rapport. De aanbevelingen in het afsluitende hoofdstuk (hoofdstuk 8) zijn gericht aan de wetgever en landelijke overheid, burgemeesters en gemeenteraden, en politie en het Openbaar Ministerie.

Amnesty hoopt met dit rapport te kunnen voorzien in een behoefte aan meer kennis van en begrip voor de complexiteit van het demonstratierecht. Het rapport is zo geschreven, met verwijzingen naar relevante paragrafen, dat de hoofdstukken veelal afzonderlijk te raadplegen zijn.

Uitgangspunten voor de overheid

Amnesty ziet veel steun voor het demonstratierecht, zowel bij burgers als bij de overheid. De analyse uit dit rapport laat echter zien dat het demonstratierecht onvoldoende gewaarborgd wordt in Nederland. Terwijl dat juist van het grootste belang is, zeker gezien de maatschappelijke spanningen rondom grote vraagstukken als klimaat, wonen, armoede, racisme en discriminatie. Amnesty ziet ook veel kansen en de wens om het beter te doen.

Tot besluit wil Amnesty onderstaande uitgangspunten meegeven, die leidend moeten zijn bij overheidshandelen bij elke demonstratie:

• Span u tot het uiterste in om alle demonstraties maximaal te faciliteren en te beschermen.
• Communiceer met demonstranten vanuit vertrouwen.
• Beschouw demonstraties en demonstranten als vreedzaam (zolang het tegendeel niet vaststaat).
• Behandel alle demonstranten gelijk en discrimineer niet.
• Neem de wensen van demonstranten over vorm, locatie, tijdstip als uitgangspunt.
• Beoordeel elke demonstratie op haar eigen merites.
• Leg geen onnodige en onrechtmatige beperkingen op en motiveer eventuele inperkingen zorgvuldig.
• Bescherm demonstraties tegen vijandig publiek.
• Handel transparant en leg effectief verantwoording af.
• Evalueer samen met demonstranten het verloop van demonstraties.