Terrorismebestrijding: zorgen over paspoortmaatregel en uitreisverbod

De rechtsbescherming van mensen die een paspoortmaatregel opgelegd krijgen is ondermaats. De overheid moet beter motiveren waarom iemands bewegingsvrijheid wordt ingeperkt omwille van nationale veiligheid. Ook moet er onafhankelijk toezicht komen op de toepassing van zulke contraterrorisme-maatregelen. Dat concludeert Amnesty International in haar nieuwe rapport Paspoortmaatregel en uitreisverbod. Mensenrechten in de strijd tegen terrorisme.

Een 23-jarige vrouw krijgt een brief van de gemeente op de deurmat. Daarin staat dat de burgemeester van plan is haar paspoort vervallen te verklaren vanwege het vermoeden van uitreis naar Syrië. ‘In die brief stond dat er gegronde vermoedens bestonden dat ik naar Syrië zou willen uitreizen. Ik dacht bij mezelf, “waar komt dat vandaan?”. Wanneer heb ik ooit in mijn leven gezegd dat ik naar Syrië wilde? Waaruit blijkt dat?’. In haar poging om meer informatie te krijgen, stuit ze op gesloten deuren.

De vage gronden waarop de paspoortmaatregel kan worden toegepast en het gebrek aan transparantie over het bewijs leiden tot rechtsonzekerheid. Zonder effectief toezicht en sterke juridische waarborgen is er een reëel risico op willekeur en discriminatie. Amnesty International baseert haar conclusies op een juridisch onderzoek en interviews met beleidsmakers, rechters, advocaten, gemeenten, politiemedewerkers en individuen die te maken kregen met de maatregel.

Paspoortmaatregel en uitreisverbod: onduidelijke samenhang

De Nederlandse overheid neemt preventief de paspoorten in van individuen van wie zij vermoedt dat zij een gevaar vormen voor Nederland of haar bondgenoten. In de praktijk zijn dit vermeende ‘Syrië-gangers’. De paspoortmaatregel maakt direct inbreuk op onder meer hun bewegingsvrijheid, terwijl niet bewezen hoeft te zijn dat zij onrechtmatige handelingen hebben verricht of daartoe concrete plannen hebben.

De minister van Veiligheid en Justitie verzoekt allereerst de minister van Binnenlandse Zaken hun paspoort op te nemen in het Register Paspoortsignaleringen. Zodra iemands paspoort is gesignaleerd kan die persoon niet meer reizen buiten het Schengengebied, terwijl er op dat moment nog geen bezwaar of beroep mogelijk is. Na de signalering is de burgemeester aan zet; die kan besluiten het paspoort vervallen te verklaren. In al deze fases komt er geen rechter aan te pas om te beoordelen of de maatregel daadwerkelijk nodig is en in verhouding staat tot de inbreuk op mensenrechten. En de betrokkene hoeft niet te zijn aangemerkt als verdachte, waardoor hij niet dezelfde rechtsbescherming krijgt als iemand die onder het strafrecht valt.

Sinds 2013 zijn er 295 verzoeken tot vervallenverklaring van paspoorten gedaan. Sinds maart 2017 kan de minister van Veiligheid en Justitie ook een uitreisverbod van zes maanden opleggen aan vermoedelijke uitreizigers. Het is onduidelijk wanneer de minister kiest voor het toepassen van welke maatregel. Dit werkt willekeur in de hand.

Beperking bewegingsvrijheid en recht op familieleven

De maatregelen beperken direct het recht op bewegingsvrijheid. Als de betrokkene gezinsleden in het buitenland heeft, kan ook het recht op familieleven in gevaar komen. Zo zei een 27-jarige geïnterviewde vrouw: ‘Mijn zus woont buiten Europa, als er iets met haar gebeurt zou ik haar niet kunnen opzoeken.’

Bovendien wordt een persoon door de maatregelen in verband gebracht met terroristische activiteiten, zonder daarvoor daadwerkelijk aangeklaagd te worden. Dit heeft impact op diens reputatie en de relaties met anderen. Zo zei een 23-jarige geïnterviewde vrouw: ‘Ik was zo verdrietig. Ik zag mijn toekomst in één flits in de prullenbak vallen.’

Door incomplete cijfers en een gebrek aan onafhankelijk toezicht op de uitvoering is onduidelijk of de maatregelen alleen worden toegepast als ze daadwerkelijk noodzakelijk zijn en niet verder gaan dan nodig. Het risico van een doorschietende overheid is groot doordat de wet veel ruimte overlaat aan de minister om over te gaan tot een vrijheidsbeperking.

Goed verweer niet mogelijk

In de praktijk blijkt dat de overheid onvoldoende uitlegt welke specifieke handelingen en gedragingen leidden tot een paspoortmaatregel. Ook wordt het aangevoerde bewijs voor het vermoeden van uitreis niet of niet tijdig met de betrokkene of diens advocaat gedeeld. Soms is die gebaseerd op geheime informatie van de inlichtingendiensten die zij niet mogen inzien. Dit alles schaadt het recht op een effectieve verdediging.

Gebrekkige en late toetsing door de rechter

Een grote tekortkoming is dat iemand pas in bezwaar kan gaan en beroep kan aantekenen als de burgemeester besluit het paspoort vervallen te verklaren. In de praktijk kan dit maanden duren na de feitelijke signalering van het paspoort. Al die tijd is iemand beperkt in de bewegingsvrijheid zonder dat die de aantijgingen effectief kan nuanceren of betwisten.

Bovendien blijkt dat de bestuursrechter achteraf maar zeer marginaal het bestuursbesluit toetst. De rechter gaat niet zélf na of uit de (geheime) informatie inderdaad blijkt dat iemand van plan is uit te reizen om terroristische activiteiten te verrichten in het buitenland. Daardoor is het recht op een effectief rechtsmiddel onvoldoende gewaarborgd.

Belangrijkste aanbevelingen uit het rapport:

Amnesty roept de Nederlandse overheid op om:

• Extra waarborgen in de rechtsbescherming te creëren bij zowel de paspoortmaatregel als het uitreisverbod.
• Toe te zien op een deugdelijke en daadkrachtige motivering bij de toepassing van de maatregelen, waarbij zo veel en zo voortvarend mogelijk onderliggende informatie wordt verstrekt aan betrokkenen en hun advocaat.
• Onafhankelijk en onpartijdig toezicht in te stellen op de noodzaak en proportionaliteit van de toegepaste maatregelen en op mogelijke discriminatie.
• Transparantie te vergroten middels periodieke statistieken zodat controle mogelijk wordt.