‘Stille diplomatie alléén werkt niet bij China’

De Duitse politicoloog Katrin Kinzelbach onderzocht hoe effectief de manier is waarop de Europese Unie mensenrechten aan de orde stelt in China. Haar conclusie: twintig jaar stille diplomatie heeft bitter weinig opgeleverd. ‘Ik weet zeker dat China de dialoog met de EU binnenkort zal verbreken.’

In alle vroegte is Katrin Kinzelbach (1977) met het vliegtuig vanuit Berlijn gearriveerd. Op het Amnesty-kantoor in Amsterdam komt ze met China-kenners praten over haar vorig jaar verschenen proefschrift over de dialoog tussen China en de Europese Unie. De conclusies daarvan zijn‚ vooral voor de EU‚ nogal pijnlijk. ‘De dialoog‚ een reeks van regelmatige bijeenkomsten tussen ambtenaren‚ vindt plaats achter gesloten deuren. Alles blijft vertrouwelijk. De EU roept altijd: “Stille diplomatie werkt‚ echt‚ geloof ons maar!” Maar na grondig onderzoek kan ik geen andere conclusie trekken dan dat dit niet waar is.’

Mensenrechtengevoel

Kinzelbach is onderdirecteur van het Global Public Policy Institute (GPPi) in Berlijn en doceert mensenrechten in Boedapest. Ze heeft passie. Met gebaren en expressieve ogen zet ze haar betoog kracht bij; gretig gaat ze in op elk argument. Bij dat alles straalt ze onmiskenbare warmte uit richting haar gesprekspartners. Na uren van uitleg en discussie oogt ze licht vermoeid maar geenszins minder geconcentreerd.

Haar mensenrechtengevoel werd begin jaren negentig gewekt toen ze een tiener was en met haar ouders uit Duitsland was verhuisd naar de Italiaans-Joegoslavische grens‚ vertelt ze voorafgaand aan de bijeenkomst. Daar zag ze de kampen met vluchtelingen uit Bosnië en Kroatië. ‘Ik kon mijn eigen comfort niet meer combineren met hoe mensen zo dichtbij maar moesten zien te overleven.’

Een beter leven

Kinzelbach vertelt hoe ze op verscheidene posten bij de VN heeft gewerkt‚ op terreinen als democratisering en conflictpreventie. ‘Ik heb daar geleerd hoe je overheden kunt ondersteunen zodat ze mensen een beter leven kunnen geven. Maar ik had ook twijfels. Er is een grens aan hoe je mensenrechten kunt bevorderen door de maatschappij te helpen ontwikkelen. Uiteindelijk is dat de grote vraag voor me gebleven: wat kun je van buiten het land doen voor mensenrechten? Wat werkt het beste?’

Systeem van sociale repressie

Bijna twee jaar bracht ze met man en kinderen door in een Chinese provinciestad. Het was een confrontatie met de realiteit in de Volksrepubliek. ‘Mijn 6-jarige zoon kwam thuis van school met het verhaal dat een meisje uit zijn klas te schande was gezet door de onderwijzer: haar ouders hadden haar dicht bij het schoolhek afgezet en dat mocht niet‚ dat moest honderd meter verder. De volgende keer zeg je maar tegen dat meisje dat je haar steunt‚ zei ik. Maar nee‚ ook mijn zoon vond dat het meisje straf verdiende. Zo werkt een systeem van sociale repressie.’

Ik hoorde nog het meest over de dialoog van de Europese diplomaten die al met pensioen waren

Kinzelbach stuitte op de dialoog EU-China omdat ze geïntrigeerd raakte door de mogelijkheden die stille diplomatie kon bieden. ‘De dialoog begon twintig jaar geleden‚ in 1995. Na 4 juni 1989‚ het bloedbad op het Plein van de Hemelse Vrede‚ waren Chinezen de paria’s binnen de internationale gemeenschap. Voor het eerst dreigde een resolutie van de VN-Mensenrechtencommissie China te veroordelen. Dus bood China een vertrouwelijke “dialoog” aan. Daar wilde ik het mijne van weten. Bereik je met stille diplomatie wat je met de megafoon niet bereikt?’

Vertrouwelijke stukken

Kinzelbach interviewde een scala aan mensen binnen de EU en China. ‘Ik hoorde nog het meest van de Europese diplomaten die al met pensioen waren. De dialoog zelf‚ daar mocht ik niet bij zijn. Ik kon wel deelnemen aan expertbijeenkomsten die aan die dialoog zijn gekoppeld. Verder kreeg ik veel documentatie‚ van binnen en buiten de formele kanalen. In een instituut in Florence vond ik zowaar een stapel vertrouwelijke stukken over de dialoog. Het zat bij het trainingsmateriaal‚ blijkbaar was iemand vergeten de stukken eruit te halen.’

Kloof

Als iemand haar op de bijeenkomst in het Amnesty-kantoor vraagt of China en Europa wel echt in dialoog zijn‚ maakt ze een breed armgebaar. ‘De kloof is groot. Aan de Europese kant wisselen de delegaties steeds‚ de EU heeft immers een roulerend voorzitterschap. Aan de Chinese kant zitten jaar na jaar dezelfde mensen. Europa wil praten over doodstraf‚ marteling‚ politieke gevangenen‚ vrijheid van meningsuiting. De Chinezen komen met de beginselen van gelijkheid en wederzijds respect‚ ze eisen dat hun visie op mensenrechten het uitgangspunt wordt‚ of ze willen het hebben over de mensenrechten in de EU. Áls de Chinezen al onderwerpen op de agenda zetten‚ zijn dat sociale rechten‚ rassendiscriminatie en de “rechten van ongeprivilegieerden”.’

Natuurlijk is de drijfveer van de EU niet om een open gesprek over waarden en principes te hebben. Ze wil mensenrechtenschendingen in China aan de kaak stellen

‘Natuurlijk is de drijfveer van de EU niet om een open gesprek over waarden en principes te hebben. Ze wil mensenrechtenschendingen in China aan de kaak stellen. En dat waardeert China niet. Zoals een Chinese deelnemer aan een van de expertbijeenkomsten tegen me zei: “Wij verwerpen het idee van specifieke aanbevelingen door de EU’’.’

In de loop der jaren hebben de Chinese diplomaten veel meer zelfvertrouwen gekregen‚ zegt Kinzelbach. ‘Ik ben er zeker van dat de Chinezen binnenkort zullen weglopen van de dialoog. China’s aanzien is enorm gegroeid; ze zijn een geaccepteerde grote speler en hebben weinig reden om kritiek te vrezen van EU-ambtenaren. En een VN-resolutie over mensenrechten in China zal er nooit komen – er is geen land bereid die te steunen.’

Wapenembargo

Maar heeft Europa misschien andere manieren om druk te zetten‚ oppert een aanwezige. Kinzelbach: ‘Op een gegeven moment boden de Europeanen aan hun wapenembargo tegen China op te heffen als de Chinese mensenrechtensituatie zou verbeteren. Daarop kwam geen respons. Een Chinese collega vertelde me dat er geen garantie was dat de EU zich aan haar woord zou houden‚ dus was er voor de Chinezen geen reden om er serieus op in te gaan.’

Diplomatieke actie voor gewetensgevangenen door de VS is veel effectiever dan die van de EU

Katrin Kinzelbach wil het ook hebben over ‘een typisch Amnesty-ding’: individuele gevallen aan de orde stellen. Europese diplomaten kregen daarvoor lijstjes mee met namen van dissidenten. Die werden uitgewisseld tijdens informele ontmoetingen en een enkele keer bij een officiële bijeenkomst. Kinzelbach vertelt hoe in 2009‚ nadat veel Tibetanen waren gearresteerd‚ de Zweedse EU-voorzitter een lijst op tafel legde. ‘Tegen zijn Chinese gesprekspartners zei hij: “Mijn excuses dat ik deze namen niet goed kan uitspreken‚ mag ik het u vragen?” De verbouwereerde Chinezen lieten de lijst ostentatief liggen toen ze de zaal verlieten. Voor zover ik weet is van Chinese zijde nooit openlijk gereageerd op een verzoek van de EU iets voor een individu te doen. Tegenwoordig accepteren de Chinezen die lijsten niet meer.’

Weinig bewijzen van succes

Heeft de dialoog iets opgeleverd? Kinzelbach deed process tracing: welke besluiten volgden op de dialoog over een bepaald onderwerp? Ze vond weinig bewijzen van succes. Wat in EU-kringen vaak wordt aangehaald is hoe China Manfred Nowak‚ de VN-martelrapporteur‚ in 2005 uitnodigde voor een bezoek. Toevallig deed Kinzelbach haar promotieonderzoek bij Nowak. ‘Volgens interne EU-documenten had China gesuggereerd dat ze een gebaar maakten naar Europa – professor Nowak is Oostenrijker. Maar door interviews kwam ik erachter wat de echte reden was: de VS hadden de uitnodiging geëist‚ anders zouden ze in de VN een resolutie over mensenrechten in China indienen.’

Doodstraf

Een ander voorbeeld is de doodstraf‚ een uitgesproken EU-onderwerp. Het aantal executies in China zou door Europese druk zijn teruggedrongen. Maar dat terugdringen kwam op een moment dat in China volop discussie was over de doodstraf‚ naar aanleiding van een paar grove gerechtelijke dwalingen. Kinzelbach: ‘Een discussie waarop de EU niet eens was ingesprongen. De doodstraf werd beperkt omdat de Communistische Partij besefte dat ze er niet aan populariteit door won.’

De EU heeft haar invloed niet benut toen ze nog druk kon uitoefenen omdat China nog niet zo’n wereldmacht was als het nu is

Amerikaanse diplomatieke inspanningen voor Chinese gewetensgevangenen waren veel effectiever dan die van de EU. Kinzelbach stelde een lijstje op. China’s bekendste activist voor democratie‚ Wei Jingsheng‚ werd in 1997 vrijgelaten kort nadat de Chinese president Jiang Zemin de VS had bezocht. Andere dissidenten‚ zoals Wang Dan‚ Ngawang Choepel‚ Ngawang Sangdröl en Rebiya Kadeer‚ kwamen vrij voor of na het bezoek van een Amerikaanse of Chinese leider aan het andere land. Kinzelbach: ‘Die dingen werden onderhandeld. Zo werd in het verleden naar verluidt afgesproken hoe dicht een Chinese leider bij de Amerikaanse president kon staan tijdens het fotomoment. De VS hadden altijd een wortel-en-stok-aanpak‚ in tegenstelling tot de EU.

Koste wat het kost vermijden

‘De EU heeft haar invloed niet benut toen ze nog druk kon uitoefenen omdat China nog niet zo’n wereldmacht was als het nu is. Inmiddels is die window of opportunity gesloten. Wat nog wel werkt: Europese ambtenaren kunnen bij de voorbereiding van een topontmoeting aangeven dat ze deze of gene zaak willen aanroeren. Chinese diplomaten willen mensenrechten koste wat kost vermijden bij zulke topbijeenkomsten. In ruil daarvoor kun je iets bereiken‚ maar dan moeten Europese leiders wel bereid zijn het hard te spelen.’

Kinzelbach denkt dat de Duitse bondskanselier Angela Merkel het goed aanpakt. ‘Ze spreekt China aan‚ soms openlijk en soms achter gesloten deuren. EU-diplomaten vragen me wel eens hoe de Duitsers desondanks zulke goede relaties hebben met China. Nou‚ dit bewijst dat er meer mogelijk is dan veel politici veronderstellen.’

Je eigen politici

Mag ze nog iets zeggen over Amnesty‚ vraagt ze na afloop van de bijeenkomst. ‘In plaats van brieven schrijven aan de Chinese autoriteiten is het waarschijnlijk effectiever je eigen politici ter verantwoording te roepen. Vraag hún wat ze doen voor mensenrechten in China. Stille diplomatie kan alleen werken als je het aanvult met andere middelen en als je het hoogste niveau zoekt. Dat de EU praat met het Chinese ministerie van Buitenlandse Zaken levert weinig op. Dat ministerie is lang niet zo machtig als de veiligheidsdienst.’

In ons onderzoek zien we dat acties van internationale organisaties effect hebben als ze gepaard gaan met inspanningen door overheden

Kinzelbach leidt nu een team dat onderzoekt hoe organisaties gewetensgevangenen al dan niet vrij krijgen. Ze constateert nogal eens dat resultaten te makkelijk worden geclaimd. ‘Neem de vrijlating afgelopen januari van dr. Tun Aung‚ een Birmese gewetensgevangene. Hij was een van de gevangenen van de schrijfmarathon 2013‚ zoals Amnesty meteen in een persbericht meldde. Maar wat daar niet bij stond‚ was dat die vrijlating kwam na persoonlijke tussenkomst van een Amerikaans Congreslid. Het is belangrijk je achterban te motiveren door goed nieuws te brengen‚ maar ik denk dat het nog belangrijker is te begrijpen wat werkt.

Bestoken met informatie

‘In ons onderzoek zien we dat acties van internationale organisaties effect hebben als ze gepaard gaan met inspanningen door overheden. De vervroegde vrijlating van Tun Aung had alles te maken met die context. Birma is niet meer de lieveling van China; het land wil betere betrekkingen met de VS en de vrijlating van alle politieke gevangenen is een Amerikaanse voorwaarde voor het opheffen van de resterende sancties.’

Er blijft genoeg relevantie voor Amnesty’s werk. ‘Europa’s mensenrechtendiplomatie presteert onder haar potentieel. Dat kunnen Europese activisten verbeteren als ze hun politici bestoken met informatie over gewetensgevangenen. Daar ligt onze macht: bij onze eigen regeringen.’

Biografie

NAAM Katrin Kinzelbach GEBOREN in 1977 in Oldenburg (Duitsland) STUDEERDE politicologie en literatuur in Bonn‚ Florence en Londen BEKLEEDDE verschillende functies binnen de Verenigde Naties PROMOVEERDE in Wenen op de dialoog tussen de EU en China IS NU onderdirecteur het Global Public Policy Institute in Berlijn en doceert mensenrechten in Boedapest IS GETROUWD en heeft een zoon (9) en een dochter (8) ZE SPREEKT Duits‚ Engels‚ Frans‚ Italiaans en Mandarijn